A FUNÇÃO CRIA O ÓRGÃO

 

A FUNÇÃO CRIA O ÓRGÃO

Milton Luiz Gazaniga de Oliveira

Ementa

Administração Pública. Órgão e função. Estrutura e finalidade. Funcionalismo. Criação, especialização e desdobramento de órgãos públicos. Relação recíproca entre estrutura e função. A função como fundamento da organização administrativa e como possível retórica para a expansão da máquina pública. Necessidade, eficiência e racionalidade na criação de Ministérios, Secretarias, departamentos e órgãos.

1. Introdução

Posso adotar a tese de que o homem é, em alguma medida, modelado pelos instrumentos e pelas ferramentas que utiliza. A ideia encontra aproximação com a perspectiva de Vigotski, para quem os instrumentos e signos participam da formação do pensamento e do desenvolvimento humano (VIGOTSKI, 1999).

Entretanto, prefiro compreender que nem a mente nem a mão, isoladamente, são suficientes. É a relação entre ambas, mediada pela atividade, que permite ao homem transformar o mundo e, simultaneamente, transformar a si próprio.

Essa observação aparentemente simples conduz a uma questão interessante quando transportada para o campo da Administração Pública:

é a função que cria o órgão ou é o órgão que cria a função?

A pergunta pode parecer apenas semântica. Não é.

Ela alcança o próprio fundamento da organização administrativa, especialmente quando se observa a constante criação, transformação, desdobramento e extinção de Ministérios, Secretarias, departamentos e outros órgãos públicos.

2. A função e o órgão

Na biologia, encontramos diversos exemplos que permitem compreender a estreita relação entre estrutura e função.

A forma de determinado órgão não é indiferente àquilo que ele realiza. O organismo desenvolve estruturas capazes de desempenhar determinadas atividades e, ao mesmo tempo, a própria atividade influencia o desenvolvimento e a especialização dessas estruturas.

Daí a conhecida expressão:

“a função faz o órgão”.

É possível transportar essa ideia, com as devidas cautelas, para a Administração Pública.

Um órgão administrativo não deveria existir simplesmente porque é possível criá-lo. Sua existência deveria estar vinculada a uma finalidade pública concreta, a uma necessidade administrativa identificável e a uma função que justifique sua estrutura.

Em outras palavras, a função deveria anteceder e justificar o órgão.

A população apresenta determinada necessidade; o Estado identifica essa necessidade; estabelece uma função administrativa para enfrentá-la; e, somente então, cria ou adapta a estrutura necessária à execução daquela função.

Seria essa a lógica racional.

Mas será sempre assim?

3. Quando a função se transforma em retórica

A experiência administrativa permite formular uma hipótese diferente.

Muitas reformas administrativas são apresentadas sob o argumento de que a sociedade necessita de determinado órgão especializado para atender a uma demanda específica.

Cria-se, então, uma estrutura administrativa e atribui-se a ela uma função.

Até aqui, nada de extraordinário.

O problema aparece quando a função deixa de ser a causa real da criação do órgão e passa a ser apenas sua justificativa discursiva.

Nesse momento, a sequência lógica pode ser invertida:

primeiro cria-se o órgão; depois procura-se uma função para justificá-lo.

E, quando a função original já não é suficiente para sustentar a estrutura, surgem novas competências, novos departamentos, novas diretorias, novas coordenações e novos cargos.

O órgão passa, assim, a produzir funções para justificar sua própria existência.

É nesse ponto que a pergunta inicial ganha maior importância:

será que a função realmente cria o órgão ou, em determinadas circunstâncias, o órgão cria a função?

4. A multiplicação das estruturas administrativas

A Administração Pública moderna necessita de especialização.

Não se pode negar que determinadas atividades exigem conhecimentos técnicos específicos, estruturas próprias e servidores especializados.

Dividir funções pode aumentar a eficiência.

Especializar pode aperfeiçoar a prestação do serviço.

Criar uma estrutura adequada pode ser indispensável para solucionar problemas que anteriormente permaneciam sem resposta.

Entretanto, a especialização também possui um efeito colateral: a possibilidade de multiplicação indefinida das estruturas.

Um departamento pode gerar uma coordenação.

A coordenação pode gerar uma diretoria.

A diretoria pode exigir uma secretaria.

A secretaria pode justificar um Ministério.

E, posteriormente, esse Ministério pode criar novas estruturas internas para acomodar funções que poderiam, eventualmente, ser exercidas por estruturas já existentes.

O fenômeno merece atenção porque cada nova estrutura traz consigo custos administrativos, despesas de pessoal, instalações, equipamentos, funções de direção e toda uma cadeia burocrática necessária à sua manutenção.

Surge, então, uma questão essencial:

a nova função exige realmente um novo órgão ou poderia ser desempenhada por uma estrutura existente?

5. O órgão pode criar a função?

A resposta parece ser afirmativa em determinadas situações.

Um órgão recém-criado pode descobrir novas necessidades, desenvolver novas competências e assumir funções que inicialmente não estavam previstas.

Isso não é necessariamente negativo.

A realidade social muda, e a Administração Pública precisa acompanhar essas mudanças.

O problema surge quando a expansão funcional não decorre de uma necessidade pública, mas da necessidade de justificar a permanência da própria estrutura.

Nesse caso, temos uma inversão curiosa:

não se cria o órgão porque existe uma função; cria-se uma função porque existe o órgão.

A função deixa de ser a causa e passa a ser consequência.

A estrutura passa a buscar uma finalidade que legitime sua permanência.

6. Pinóquio, o rabo que espicha e a função

Os contos antigos oferecem metáforas interessantes para essa discussão.

Pinóquio tinha uma função muito peculiar: mentir.

E, a cada mentira, seu nariz crescia.

A função, nesse caso, modificava o órgão.

Outro ditado popular afirma que “quem cochicha o rabo espicha”.

Novamente encontramos uma relação imaginária entre comportamento e estrutura: a atividade modifica o órgão.

São apenas metáforas, evidentemente. Mas elas ajudam a ilustrar uma questão séria:

as estruturas não são independentes das funções que desempenham.

Na Administração Pública, porém, a situação pode ser ainda mais curiosa.

Há estruturas que são criadas sob o argumento de prestar determinado serviço essencial à sociedade, embora a mesma atividade pudesse ser desempenhada dentro de um órgão já existente.

Nesse caso, a pergunta não deveria ser apenas:

Qual é a função deste órgão?

Deveríamos perguntar:

Por que essa função exige um novo órgão?

Essa segunda pergunta é muito mais importante.

7. A girafa e a especialização

Outro exemplo frequentemente utilizado para pensar a relação entre estrutura e função é o da girafa.

Seu longo pescoço pode ser relacionado à adaptação necessária para alcançar alimentos situados em regiões mais elevadas. Independentemente das diferentes explicações científicas para a evolução dessa característica, o exemplo permite visualizar a estreita relação entre estrutura e função.

Mas há uma observação curiosa.

A girafa não possui duas cabeças: uma para beber água e outra para se alimentar.

Um mesmo conjunto estrutural pode desempenhar diversas funções.

A lição administrativa é interessante:

não é necessário criar um novo órgão para cada nova função.

Uma mesma estrutura pode desempenhar diversas atividades, desde que possua capacidade técnica, administrativa e institucional para fazê-lo adequadamente.

Essa constatação deveria ser considerada antes da criação de qualquer nova unidade administrativa.

8. O órgão e a função como fenômenos recíprocos

Talvez seja inadequado escolher definitivamente entre as duas afirmações:

“a função cria o órgão”

ou

“o órgão cria a função”.

A realidade parece mais complexa.

Inclino-me a pensar que órgão e função surgem e se desenvolvem em relação recíproca.

A função exige determinada estrutura.

A estrutura aperfeiçoa a execução da função.

A função desenvolve a estrutura.

A estrutura amplia as possibilidades funcionais.

Temos, portanto, um processo de influência mútua.

É possível encontrar uma analogia na relação entre vida e consciência. Não parece adequado afirmar simplesmente que a consciência cria a vida ou que a vida, isoladamente, cria a consciência. Ambas se relacionam em um processo complexo de desenvolvimento.

Na Administração Pública, algo semelhante pode ocorrer entre estrutura e finalidade.

A função cria o órgão, mas o órgão também aperfeiçoa, amplia e eventualmente transforma a função.

O problema não está nessa reciprocidade.

O problema aparece quando a estrutura passa a existir independentemente da necessidade que deveria justificar sua existência.

9. Funcionalismo e organização administrativa

Essa discussão encontra aproximação com o funcionalismo, embora não se pretenda aqui realizar uma análise sociológica dessa corrente.

Kast e Rosenzweig observam que o funcionalismo procura compreender as ciências sociais a partir de estruturas, processos e funções, buscando compreender as relações entre esses componentes. Cada elemento de uma cultura ou instituição social desempenharia uma função no sistema mais amplo (KAST; ROSENZWEIG, 1987, p. 125).

A contribuição dessa perspectiva para a Administração Pública é justamente permitir que se observe o órgão não como uma estrutura isolada, mas como parte de um sistema.

Um Ministério não deveria ser analisado somente pela sua existência formal.

Deve-se perguntar:

·                     qual problema público pretende enfrentar?

·                     qual função exerce?

·                     essa função é necessária?

·                     poderia ser desempenhada por outro órgão?

·                     sua estrutura é proporcional à finalidade?

·                     seus resultados justificam os recursos empregados?

·                     existe sobreposição de competências?

·                     a especialização produz efetivamente melhores resultados?

Essas perguntas são mais importantes do que a simples discussão sobre a existência formal do órgão.

10. O risco da estrutura sem necessidade

Uma Administração Pública pode sofrer de excesso de estrutura assim como pode sofrer de insuficiência estrutural.

Quando falta estrutura, determinadas funções não são adequadamente executadas.

Quando sobra estrutura, cria-se o risco da burocratização, da duplicidade de competências e do aumento permanente das despesas administrativas.

O problema não está necessariamente na quantidade de órgãos.

Está na relação entre estrutura, função, necessidade e resultado.

Um órgão pequeno pode ser excessivamente caro para aquilo que produz.

Um órgão grande pode ser indispensável para determinada atividade.

Um órgão pode desempenhar funções relevantes e, ainda assim, possuir uma estrutura que precise ser reorganizada.

Da mesma maneira, uma estrutura aparentemente desnecessária pode adquirir importância diante de uma nova necessidade social.

Por isso, não basta perguntar quantos órgãos existem.

É preciso perguntar:

o que cada órgão faz, por que faz e quais resultados entrega?

11. A criação de órgãos e a racionalidade administrativa

A criação de um novo órgão público deveria ser precedida de uma espécie de teste de necessidade institucional.

Antes de criar uma nova estrutura, seria razoável verificar se:

1. Existe uma necessidade pública concreta;

2. A função pretendida está claramente definida;

3. Algum órgão existente já desempenha atividade semelhante;

4. Existe sobreposição de competências;

5. A nova estrutura produzirá resultado adicional mensurável;

6. O custo administrativo é proporcional à finalidade;

7. A nova estrutura possui justificativa técnica e não apenas formal;

8. A função não poderia ser incorporada, com eficiência, por órgão já existente.

Esse raciocínio não impede a criação de novos órgãos.

Ao contrário, pode conferir maior legitimidade àqueles que realmente são necessários.

12. A função como justificativa e como realidade

Existe, portanto, uma diferença importante entre ter uma função e justificar uma estrutura por meio de uma função.

Todo órgão pode receber uma competência formal.

Isso não significa, necessariamente, que sua existência seja indispensável.

A função pode existir no papel.

Pode estar prevista em lei, decreto ou regulamento.

Pode possuir uma denominação sofisticada.

Pode contar com uma estrutura hierárquica completa.

Mas a pergunta fundamental permanece:

essa função exige realmente essa estrutura?

É nesse ponto que a análise da Administração Pública deve abandonar a aparência e concentrar-se na finalidade.

13. Conclusão

A metáfora “a função cria o órgão” possui grande força explicativa.

Na natureza, nas organizações e nas instituições humanas, estrutura e atividade mantêm uma relação permanente.

A função demanda estrutura.

A estrutura possibilita novas funções.

Uma modifica a outra.

Na Administração Pública, entretanto, essa relação precisa ser examinada com cautela.

A criação de um órgão deve encontrar fundamento em uma necessidade pública concreta, e não simplesmente na possibilidade política ou administrativa de criar uma nova estrutura.

Quando a função verdadeiramente exige o órgão, a estrutura encontra sua razão de existir.

Quando o órgão passa a criar funções apenas para justificar sua própria existência, ocorre uma inversão da lógica administrativa.

Por isso, talvez a pergunta mais importante não seja simplesmente:

“A função cria o órgão?”

Mas:

“Qual função exige este órgão e por que essa função não pode ser desempenhada por uma estrutura que já existe?”

Essa pergunta obriga a Administração Pública a justificar não apenas o que faz, mas por que precisa de determinada estrutura para fazê-lo.

No fundo, a questão é de racionalidade administrativa.

Não se trata de defender a existência de muitos ou poucos órgãos, mas de exigir coerência entre necessidade, função, estrutura, custo e resultado.

A Administração Pública deve evoluir juntamente com as necessidades sociais. Mas evolução não significa necessariamente multiplicação de órgãos.

Às vezes, a solução está em criar uma nova estrutura.

Em outras, em reformar uma estrutura existente.

E, muitas vezes, a melhor decisão pode ser simplesmente utilizar melhor aquilo que já existe.

Assim, a conclusão talvez seja menos categórica e mais dialética:

a função cria o órgão; o órgão desenvolve a função; e ambos somente se justificam quando permanecem vinculados à necessidade pública que lhes deu origem.

Quando essa relação desaparece, resta apenas a estrutura.

E uma estrutura sem finalidade pública suficiente corre o risco de transformar sua própria existência em finalidade.

Aí já não é a função que cria o órgão. É o órgão que passa a criar a função.