Atenção - https://utquid.blogspot.com/

Depois de 10 anos voltei a “reescrever” no meu UT QUID, plataforma Blogger. No entanto estou reeditando nos próximos meses os mesmos textos no modo IA – inteligência artificial, ou seja, criando essa versão nova, porém preservando intacto os antigos textos, pois imagino ou imaginava possuírem  uma linguagem carregada de um olhar mais filosófico.

O PROCESSO - artigo deste UT Quid refeito por IA

 O PROCESSO: PRIMEIRO A PACIFICAÇÃO SOCIAL, DEPOIS A JUSTIÇA

Uma reflexão crítica sobre o devido processo legal, o poder e a natureza humana

Autor: Milton Luiz Gazaniga de Oliveira

Ementa

Processo. Devido processo legal. Pacificação social. Justiça. Poder político. Regimes democráticos e totalitários. Controle das paixões. Responsabilidade humana. Trânsito em julgado. O processo judicial, embora concebido como instrumento de garantia de direitos e de realização da justiça, também pode ser utilizado como mecanismo de legitimação do poder, de exposição pública do acusado e de produção de conformidade social. Entre a busca da verdade, a necessidade de resolver conflitos e a imposição de uma decisão definitiva, o processo revela uma das contradições fundamentais da experiência humana: nem toda decisão que pacifica é necessariamente justa, assim como nem toda justiça se realiza pela simples observância das formas processuais.

Palavras-chave: Processo; justiça; pacificação social; devido processo legal; poder; natureza humana.

1. Introdução: o fim da inocência romântica sobre o processo

Durante muito tempo, cultivei uma visão romântica do processo. Via nele um instrumento civilizatório por excelência, destinado a permitir que o Direito, por meio de suas formas, regras e solenidades, pudesse solucionar os conflitos humanos de maneira racional, imparcial e justa.

Refiro-me ao processo no qual o direito material é submetido a uma discussão formalmente organizada, mediante procedimentos e rituais jurídicos destinados a alcançar determinado resultado quanto à aplicação, ao reconhecimento ou à exclusão de direitos e obrigações diante de um ato ou fato controvertido.

Essa concepção encontra fundamento no Estado de Direito, especialmente no princípio do devido processo legal, previsto no artigo 5º, inciso LIV, da Constituição Federal de 1988:

“ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”.

A garantia constitucional constitui uma conquista histórica contra a arbitrariedade. O Estado não pode, legitimamente, retirar a liberdade ou os bens de alguém sem observar as garantias jurídicas aplicáveis. O processo, portanto, não é mera formalidade: é um instrumento de contenção do poder e de proteção dos direitos fundamentais.

Entretanto, o amadurecimento de minha reflexão conduziu-me a uma dúvida incômoda: será que o processo existe primordialmente para realizar a justiça ou, antes disso, para produzir a pacificação social?

A pergunta não pretende negar a importância da justiça, tampouco diminuir o valor das garantias processuais. Pretende, antes, investigar uma contradição: o processo pode cumprir sua função de encerrar um conflito mesmo quando a decisão proferida não corresponde, em sentido substancial, àquilo que consideramos justo.

É nessa tensão que se encontra o objeto deste artigo.

2. O processo como instrumento democrático e mecanismo de poder

O processo judicial ocupa posição essencial nos regimes democráticos. Por meio dele, os cidadãos podem contestar decisões administrativas, defender seu patrimônio, exigir prestações estatais, responsabilizar agentes públicos e buscar a proteção de seus direitos.

Todavia, o processo não é uma instituição exclusiva da democracia. Procedimentos judiciais também existem em regimes absolutistas, autoritários e totalitários, inclusive naqueles que admitem penas extremas, como a prisão perpétua ou a pena de morte, onde esta ainda é juridicamente prevista e aplicada.

Essa constatação conduz a uma reflexão crítica: a simples existência de tribunais, juízes, advogados, recursos e solenidades não garante, por si só, a existência de justiça.

Um regime autoritário pode submeter seus adversários a julgamentos formalmente organizados e, ainda assim, manipular as instituições, restringir a defesa, controlar os julgadores ou estabelecer previamente o resultado pretendido.

Em tais circunstâncias, o processo deixa de operar plenamente como limite ao poder e passa a funcionar como instrumento de sua legitimação.

Em vez de eliminar sumariamente o adversário, o poder pode submetê-lo a um julgamento público, produzindo a aparência de legalidade e imparcialidade. A sentença passa, então, a desempenhar uma função política: apresentar a condenação como resultado de uma decisão institucional, e não como simples manifestação da vontade do governante.

Trata-se de uma hipótese particularmente grave, pois a forma jurídica, concebida para conter a arbitrariedade, pode ser apropriada pela própria arbitrariedade.

O problema não está no processo em si, mas na possibilidade de que suas garantias sejam reduzidas a uma representação teatral da justiça.

3. O julgamento como encenação da imparcialidade

Nos regimes autoritários, o julgamento pode assumir funções que ultrapassam a solução jurídica do caso concreto. Uma delas consiste em transferir para a instituição judicial a responsabilidade pública pela condenação.

O governante que determina ou deseja a eliminação de um adversário pode preferir que a decisão seja formalmente atribuída a um tribunal. Dessa maneira, a violência estatal aparece revestida de uma justificativa jurídica.

A condenação deixa de ser apresentada como ato de vontade política e passa a ser divulgada como consequência de um procedimento supostamente imparcial.

O julgamento, nessa hipótese, cumpre duas funções: procura conferir legitimidade à decisão perante a opinião pública e diluir a responsabilidade política de quem exerce o poder.

Também pode ocorrer a desmoralização prévia do acusado. A exposição pública, a seleção parcial dos fatos e a repetição de acusações podem produzir um ambiente no qual a condenação seja socialmente desejada antes mesmo de o julgamento terminar.

O processo transforma-se, então, em espetáculo. O acusado já não é visto como sujeito de direitos, mas como personagem de uma narrativa construída para confirmar a culpa que se pretende demonstrar.

É preciso, contudo, distinguir essa utilização perversa das instituições da função legítima do julgamento. A publicidade processual, o contraditório, a ampla defesa e a fundamentação das decisões são garantias essenciais, não instrumentos de propaganda. O desvio acontece quando essas formas são mantidas apenas exteriormente, enquanto sua substância é destruída.

A justiça não se confunde com a aparência de justiça.

4. A pluralidade de julgadores e a responsabilidade pela condenação

A possibilidade de revisão das decisões por órgãos judiciais colegiados constitui importante garantia contra erros e arbitrariedades. O duplo grau de jurisdição, nos limites em que é assegurado pelo ordenamento jurídico, permite que uma decisão seja reexaminada por outro órgão judicial.

A existência de mais de um julgador, entretanto, não garante automaticamente a justiça do resultado. Um tribunal colegiado também pode reproduzir preconceitos, sofrer pressões externas ou atuar dentro de uma estrutura institucional comprometida com determinada orientação política.

A colegialidade é uma garantia relevante, mas não substitui a independência judicial.

É possível formular, a partir disso, uma hipótese sociopolítica: a distribuição da responsabilidade entre vários julgadores pode tornar menos visível a responsabilidade individual pela condenação. O poder deixa de aparecer concentrado em uma única pessoa e passa a ser representado por uma instituição.

Não se deve afirmar que essa seja a finalidade necessária dos tribunais colegiados. Em um Estado democrático, sua função é justamente ampliar a possibilidade de revisão, aprimorar a deliberação e reduzir os riscos de erro.

O problema surge quando a pluralidade formal de julgadores serve para ocultar a ausência de independência real.

Também é necessário distinguir o duplo grau de jurisdição da vedação aos tribunais de exceção. São garantias relacionadas à proteção do indivíduo, mas diferentes entre si. A Constituição Federal proíbe juízos ou tribunais de exceção no artigo 5º, inciso XXXVII, enquanto o devido processo legal está previsto no inciso LIV.

Assim, não basta que a condenação seja pronunciada por vários juízes. É necessário que o órgão seja competente, independente e imparcial, e que o acusado tenha assegurados os direitos processuais aplicáveis.

5. O discurso do ódio e a fabricação da solidariedade coletiva

Outra possibilidade de instrumentalização política do processo consiste em utilizá-lo como mecanismo de formação de uma consciência coletiva hostil ao acusado.

Em determinadas circunstâncias, a acusação deixa de se limitar à investigação de uma conduta individual e passa a representar uma disputa entre grupos, ideologias ou projetos de sociedade.

O acusado torna-se símbolo de tudo aquilo que o poder pretende combater. Sua condenação é apresentada como uma vitória coletiva, e a punição passa a ser celebrada como demonstração de força e unidade.

Nesse contexto, o discurso de ódio pode funcionar como mecanismo de mobilização política. A construção de um inimigo comum favorece a identificação entre os integrantes do grupo dominante e transforma a hostilidade em aparente virtude cívica.

O sentimento de solidariedade, que deveria encontrar fundamento no reconhecimento recíproco e na dignidade humana, passa a ser construído pela rejeição de um terceiro.

A unidade coletiva já não decorre daquilo que as pessoas compartilham de positivo, mas daquilo que aprenderam a odiar em conjunto.

Essa dinâmica ajuda a compreender por que determinados julgamentos assumem proporções simbólicas que ultrapassam o destino individual do réu. A condenação passa a ser apresentada como uma lição pública, destinada a intimidar dissidentes, disciplinar comportamentos e reforçar a autoridade política.

A história demonstra, contudo, que a linguagem jurídica pode ser empregada tanto para proteger a dignidade humana quanto para legitimar perseguições. Por isso, a existência de um processo não dispensa a análise crítica das condições em que ele se desenvolve.

6. O processo e a tragédia humana: a contribuição de Kafka

O processo também pode ser compreendido como experiência psicológica e existencial. Para muitas pessoas, ser processado significa ingressar em um território de incerteza, no qual o futuro pessoal, patrimonial ou profissional passa a depender de decisões que nem sempre conseguem compreender ou antecipar.

A angústia não decorre exclusivamente do risco de uma condenação. Surge também da duração do procedimento, dos custos, da exposição pública, da necessidade de organizar a própria defesa e da impossibilidade de controlar integralmente os acontecimentos.

Nesse sentido, a literatura oferece uma contribuição indispensável à compreensão do fenômeno processual.

Em O processo, de Franz Kafka, o personagem Josef K., funcionário de um banco, é submetido a uma acusação cuja natureza não consegue compreender plenamente. A narrativa constrói um universo em que a autoridade judicial se apresenta como uma estrutura obscura, burocrática e aparentemente inacessível.

O drama do personagem não se limita ao risco de uma sanção. Ele consiste também na impossibilidade de compreender as razões e a lógica do poder que o julga.

Kafka permite perceber que o processo pode converter-se em experiência de alienação: o indivíduo passa a viver em função de uma acusação que não domina, diante de instituições cujos procedimentos parecem escapar à sua capacidade de compreensão.

A obra não deve ser tomada como descrição literal do funcionamento de todo sistema judicial. Sua força está em revelar, literariamente, o perigo de uma estrutura institucional que conserva a autoridade de julgar, mas perde a transparência e a capacidade de oferecer ao indivíduo uma resposta inteligível.

Quando o processo deixa de ser compreensível, acessível e controlável por garantias efetivas, a própria ideia de justiça começa a se desfazer.

7. O processo como controle das paixões

Apesar de suas contradições, o processo desempenha uma função civilizatória de grande relevância: oferece um espaço institucional para que conflitos sejam examinados sem que sua solução dependa exclusivamente da força, da vingança ou da reação emocional das partes.

Nas grandes injustiças, especialmente nas de caráter coletivo, as paixões tendem a assumir o comando. A indignação pode transformar-se em ressentimento; o ressentimento, em desejo de punição; e o desejo de punição, em justificativa para novas injustiças.

O processo introduz, ao menos em sua concepção legítima, um intervalo entre a emoção e a decisão.

Nesse intervalo, exige-se a apresentação de argumentos, a exposição de provas, a contestação das alegações e a fundamentação das conclusões. A decisão deixa de depender exclusivamente da intensidade dos sentimentos e passa a ser submetida a critérios previamente estabelecidos.

Não significa que o processo elimine as paixões humanas. Juízes, advogados, partes e testemunhas continuam sujeitos a preconceitos, interesses, medos e ressentimentos. O que se pretende é submetê-los a regras de racionalidade, controle e responsabilidade.

A reflexão jurídica, nesse sentido, aproxima-se de uma questão filosófica mais ampla: a necessidade de que a paixão seja examinada pela razão antes de se converter em ação.

O processo pode contribuir para essa transformação, mas não a assegura automaticamente. Para que cumpra sua função civilizatória, é necessário que as garantias processuais sejam efetivas e que a decisão não esteja previamente subordinada a interesses estranhos ao Direito.

O verdadeiro mérito do processo não reside em transformar toda condenação em justiça, mas em criar condições para que a decisão seja examinada, contestada e justificada.

8. A concepção pessimista da natureza humana nas leis processuais

Há, nas normas processuais, uma percepção realista — por vezes pessimista — da natureza humana.

Os ordenamentos jurídicos preveem consequências para condutas como a fraude processual, a litigância de má-fé, a criação injustificada de obstáculos, o descumprimento de deveres processuais e a resistência indevida à efetivação das decisões judiciais.

Essas regras partem do reconhecimento de que as partes nem sempre agirão de maneira cooperativa, leal ou responsável.

Se todos os participantes de um processo apresentassem espontaneamente a verdade, respeitassem os direitos alheios e cumprissem voluntariamente as obrigações reconhecidas, a necessidade de coerção judicial seria consideravelmente menor.

A realidade, porém, é diferente.

Interesses econômicos, disputas patrimoniais, ressentimentos pessoais e estratégias de poder podem levar alguém a ocultar informações, retardar procedimentos ou resistir ao cumprimento de uma obrigação legítima.

O processo precisa, portanto, de mecanismos capazes de enfrentar comportamentos abusivos.

Isso não autoriza concluir que toda pessoa envolvida em um processo seja moralmente suspeita. O simples fato de alguém recorrer ao Judiciário não revela falta de caráter, assim como a resistência a uma pretensão não significa necessariamente má-fé. A defesa de direitos, a apresentação de recursos e a contestação de decisões são manifestações legítimas do Estado de Direito.

O que as regras processuais reconhecem é a possibilidade de abuso e a necessidade de preveni-lo.

O processo revela, assim, uma contradição humana: precisa confiar na capacidade de argumentação e de autocontrole das pessoas, mas também deve estar preparado para a hipótese de que elas não cumpram espontaneamente os deveres que lhes cabem.

9. O trânsito em julgado e a necessidade de encerrar os conflitos

Chegamos a um dos pontos centrais desta reflexão: a necessidade de que os conflitos tenham um fim institucional.

O processo pode prolongar-se por anos, atravessar diferentes instâncias e produzir decisões sucessivas. Enquanto permanece aberta a possibilidade de discussão judicial, as partes podem continuar submetidas à incerteza, aos custos e às consequências práticas do conflito.

Por isso, o ordenamento jurídico estabelece mecanismos de estabilização das decisões, entre os quais se destaca o trânsito em julgado, entendido como o momento em que a decisão não está mais sujeita a recurso.

O trânsito em julgado não significa que a decisão seja necessariamente perfeita, nem constitui prova absoluta de que a justiça material foi alcançada. Significa, juridicamente, que se encerrou a possibilidade ordinária de impugnação recursal daquela decisão, ressalvadas as hipóteses excepcionais previstas em lei.

A sociedade não pode permanecer indefinidamente submetida à reabertura de toda controvérsia. A segurança jurídica exige que, em determinado momento, as decisões adquiram estabilidade e possam produzir seus efeitos.

Nesse sentido, o processo cumpre uma função que vai além da solução individual do litígio: contribui para a pacificação social.

É aqui que se encontra a tese que dá título a este artigo.

O processo pode alcançar a pacificação social mesmo quando não consegue realizar plenamente a justiça. A decisão definitiva encerra juridicamente uma controvérsia, mas não necessariamente elimina o sentimento de injustiça de quem perdeu, nem garante que a sociedade reconheça como moralmente correta a solução adotada.

A pacificação jurídica e a justiça substancial são dimensões relacionadas, mas não idênticas.

Uma decisão injusta pode produzir estabilidade temporária; uma decisão justa, por sua vez, pode não ser suficiente para recompor relações humanas profundamente deterioradas. O ideal do Estado de Direito consiste em aproximar essas dimensões, sem confundir uma com a outra.

O trânsito em julgado é, portanto, uma condição de estabilidade institucional, não um certificado infalível de justiça.

10. O processo como forma de vingança civilizada

Se o processo nasce de um conflito que não foi solucionado voluntariamente, é possível interpretá-lo como uma forma institucionalizada de substituição da vingança privada.

Nas sociedades em que a força individual determinava o resultado das disputas, a satisfação da pretensão dependia frequentemente da capacidade de impor a própria vontade ao adversário. A institucionalização da justiça procurou retirar dos indivíduos o poder irrestrito de fazer justiça pelas próprias mãos.

O Estado passou a oferecer procedimentos para a apuração dos fatos, a definição de responsabilidades e a imposição de consequências jurídicas.

Sob essa perspectiva crítica, o processo pode ser descrito como uma forma de vingança civilizada, desde que a expressão seja entendida metaforicamente e não como sua finalidade jurídica legítima.

A vingança privada procura causar ao adversário um mal correspondente ao sofrimento que se atribui a ele. O processo, em sua concepção democrática, deve substituir essa lógica por uma resposta institucional, proporcional, fundamentada e submetida a garantias.

Não se trata de legitimar a vingança, mas de reconhecer que o impulso de retribuição integra muitos conflitos humanos e que o Direito precisa contê-lo.

É precisamente por isso que a justiça não pode ser reduzida ao desejo de punir. Uma sociedade verdadeiramente civilizada não é aquela que encontra meios cada vez mais sofisticados de castigar, mas aquela que consegue responsabilizar sem desumanizar, reparar sem perseguir e decidir sem abandonar a imparcialidade.

Nesse contexto, ganha força a hipótese de que, onde houver maior responsabilidade, solidariedade e disposição para a composição voluntária, haverá menos necessidade de processos judiciais.

A ideia pode ser expressa em termos mais incisivos: onde o entendimento prevalece, diminui o espaço da litigiosidade; onde o diálogo fracassa, o processo se torna necessário.

11. A contribuição de Carnelutti: o processo e o amor

Francesco Carnelutti, jurista italiano de grande influência na teoria do processo, oferece uma perspectiva humanista sobre o fenômeno jurídico. Sua reflexão permite pensar a atividade processual para além do formalismo e reconhecer a presença do sofrimento humano nos conflitos submetidos à justiça.

A conhecida associação entre o processo e o amor deve ser compreendida como uma provocação ética: o Direito não deveria perder de vista a humanidade das pessoas envolvidas nos litígios.

Não é necessário atribuir ao autor uma fórmula literal específica para reconhecer a relevância dessa aproximação. O que importa é a possibilidade de pensar o processo como atividade que exige compreensão, responsabilidade e respeito à dignidade humana.

Minha posição, entretanto, é menos romântica.

Se o amor, entendido como consideração pelo outro, fosse predominante nas relações humanas, muitos conflitos não chegariam aos tribunais. As pessoas cumpririam suas obrigações, reconheceriam seus erros, reparariam os danos causados e buscariam soluções consensuais antes de recorrer à coerção estatal.

Mas o processo existe justamente porque essa disposição não é universal.

Por isso, não consigo vê-lo apenas como instrumento de distribuição de amor. Vejo nele, sobretudo, uma resposta institucional à incapacidade humana de solucionar todos os conflitos por meio do entendimento espontâneo.

A mediação e a conciliação representam, nesse cenário, alternativas particularmente relevantes. Ao estimularem o diálogo, a identificação dos interesses e a construção de soluções consensuais, procuram evitar que a decisão sobre o conflito dependa exclusivamente da imposição de uma vontade sobre a outra.

Não eliminam a necessidade do processo judicial, mas demonstram que a pacificação pode ser alcançada por caminhos que valorizam a autonomia, a responsabilidade e a cooperação.

O processo contencioso e os métodos consensuais não precisam ser vistos como adversários. Ambos podem integrar uma política de tratamento adequado dos conflitos, desde que se respeitem os direitos indisponíveis, as garantias legais e a liberdade real de participação dos envolvidos.

12. Conclusão: primeiro a pacificação social, depois a justiça?

Ao longo desta reflexão, procurei afastar a concepção excessivamente romântica do processo como caminho necessariamente destinado à justiça.

O processo é uma conquista civilizatória, mas não está imune à manipulação. Pode proteger a liberdade ou servir à opressão; pode esclarecer os fatos ou encobrir interesses; pode conter as paixões ou alimentá-las; pode restaurar relações sociais ou aprofundar divisões.

Tudo depende, em grande medida, das instituições, das garantias efetivamente respeitadas e da responsabilidade daqueles que participam da atividade jurisdicional.

A existência de um procedimento formal não assegura, isoladamente, a justiça. Um julgamento pode observar determinadas solenidades e ainda assim ser marcado por parcialidade, perseguição ou abuso de poder. Da mesma forma, uma decisão definitiva pode encerrar juridicamente um conflito sem eliminar a percepção de injustiça que ele produziu.

Por isso, a pacificação social deve ser compreendida como uma das finalidades relevantes do processo, mas não como justificativa suficiente para qualquer resultado.

A estabilidade não pode servir de pretexto para sacrificar direitos fundamentais. A segurança jurídica não deve transformar a injustiça em virtude, nem o trânsito em julgado deve ser confundido com uma verdade moral absoluta.

O desafio consiste em alcançar uma pacificação fundada no respeito aos direitos, e não simplesmente no silêncio dos vencidos.

Minha conclusão permanece crítica: o processo é necessário porque a humanidade ainda não aprendeu a resolver voluntariamente todos os seus conflitos. Ele substitui a força privada pela força institucional, submete a pretensão de cada parte a regras comuns e oferece um caminho para que a controvérsia encontre um desfecho.

Nesse sentido, pode ser considerado uma forma civilizada de conter a vingança, disciplinar as paixões e estabelecer limites à força.

Mas não devemos esquecer que a justiça é o ideal que legitima essa atividade, enquanto a pacificação é um dos resultados que ela procura alcançar.

Se o processo termina apenas com a imposição de uma decisão, poderá produzir obediência; se termina com uma solução juridicamente legítima, poderá produzir segurança; se, além disso, reconhece os direitos, respeita a dignidade humana e oferece razões justas para a decisão, poderá contribuir verdadeiramente para a paz social.

Assim, minha proposição não é abandonar a justiça em favor da pacificação. É reconhecer que, na experiência concreta das instituições, a necessidade de encerrar conflitos frequentemente se apresenta antes que todas as dúvidas sobre a justiça do resultado possam ser superadas.

O processo precisa terminar, mas não deve perder de vista a justiça que lhe confere sentido.

Talvez a verdadeira evolução da humanidade não consista em aperfeiçoar indefinidamente os mecanismos de julgamento, mas em construir relações sociais nas quais a responsabilidade, o diálogo e o reconhecimento recíproco tornem menos necessária a intervenção coercitiva do Estado.

Onde houver entendimento, haverá menos litígios. Onde houver responsabilidade, haverá menos necessidade de imposição. E onde houver respeito efetivo à dignidade humana, a pacificação social poderá deixar de ser apenas o encerramento formal de uma disputa para se tornar uma experiência concreta de justiça.

Milton Luiz Gazaniga de Oliveira

Referências

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 5º, incisos XXXVII, LIV e LV.

CARNELUTTI, Francesco. Como se faz um processo. Obra de referência para a reflexão sobre a dimensão humana e jurídica da atividade processual.

KAFKA, Franz. O processo. São Paulo: Martins Claret, 2006.

SOIBELMAN, Leib. Enciclopédia do Advogado. 3. ed. Rio de Janeiro, 1981, 2ª tiragem.

 

A FUNÇÃO CRIA O ÓRGÃO

 

A FUNÇÃO CRIA O ÓRGÃO

Milton Luiz Gazaniga de Oliveira

Ementa

Administração Pública. Órgão e função. Estrutura e finalidade. Funcionalismo. Criação, especialização e desdobramento de órgãos públicos. Relação recíproca entre estrutura e função. A função como fundamento da organização administrativa e como possível retórica para a expansão da máquina pública. Necessidade, eficiência e racionalidade na criação de Ministérios, Secretarias, departamentos e órgãos.

1. Introdução

Posso adotar a tese de que o homem é, em alguma medida, modelado pelos instrumentos e pelas ferramentas que utiliza. A ideia encontra aproximação com a perspectiva de Vigotski, para quem os instrumentos e signos participam da formação do pensamento e do desenvolvimento humano (VIGOTSKI, 1999).

Entretanto, prefiro compreender que nem a mente nem a mão, isoladamente, são suficientes. É a relação entre ambas, mediada pela atividade, que permite ao homem transformar o mundo e, simultaneamente, transformar a si próprio.

Essa observação aparentemente simples conduz a uma questão interessante quando transportada para o campo da Administração Pública:

é a função que cria o órgão ou é o órgão que cria a função?

A pergunta pode parecer apenas semântica. Não é.

Ela alcança o próprio fundamento da organização administrativa, especialmente quando se observa a constante criação, transformação, desdobramento e extinção de Ministérios, Secretarias, departamentos e outros órgãos públicos.

2. A função e o órgão

Na biologia, encontramos diversos exemplos que permitem compreender a estreita relação entre estrutura e função.

A forma de determinado órgão não é indiferente àquilo que ele realiza. O organismo desenvolve estruturas capazes de desempenhar determinadas atividades e, ao mesmo tempo, a própria atividade influencia o desenvolvimento e a especialização dessas estruturas.

Daí a conhecida expressão:

“a função faz o órgão”.

É possível transportar essa ideia, com as devidas cautelas, para a Administração Pública.

Um órgão administrativo não deveria existir simplesmente porque é possível criá-lo. Sua existência deveria estar vinculada a uma finalidade pública concreta, a uma necessidade administrativa identificável e a uma função que justifique sua estrutura.

Em outras palavras, a função deveria anteceder e justificar o órgão.

A população apresenta determinada necessidade; o Estado identifica essa necessidade; estabelece uma função administrativa para enfrentá-la; e, somente então, cria ou adapta a estrutura necessária à execução daquela função.

Seria essa a lógica racional.

Mas será sempre assim?

3. Quando a função se transforma em retórica

A experiência administrativa permite formular uma hipótese diferente.

Muitas reformas administrativas são apresentadas sob o argumento de que a sociedade necessita de determinado órgão especializado para atender a uma demanda específica.

Cria-se, então, uma estrutura administrativa e atribui-se a ela uma função.

Até aqui, nada de extraordinário.

O problema aparece quando a função deixa de ser a causa real da criação do órgão e passa a ser apenas sua justificativa discursiva.

Nesse momento, a sequência lógica pode ser invertida:

primeiro cria-se o órgão; depois procura-se uma função para justificá-lo.

E, quando a função original já não é suficiente para sustentar a estrutura, surgem novas competências, novos departamentos, novas diretorias, novas coordenações e novos cargos.

O órgão passa, assim, a produzir funções para justificar sua própria existência.

É nesse ponto que a pergunta inicial ganha maior importância:

será que a função realmente cria o órgão ou, em determinadas circunstâncias, o órgão cria a função?

4. A multiplicação das estruturas administrativas

A Administração Pública moderna necessita de especialização.

Não se pode negar que determinadas atividades exigem conhecimentos técnicos específicos, estruturas próprias e servidores especializados.

Dividir funções pode aumentar a eficiência.

Especializar pode aperfeiçoar a prestação do serviço.

Criar uma estrutura adequada pode ser indispensável para solucionar problemas que anteriormente permaneciam sem resposta.

Entretanto, a especialização também possui um efeito colateral: a possibilidade de multiplicação indefinida das estruturas.

Um departamento pode gerar uma coordenação.

A coordenação pode gerar uma diretoria.

A diretoria pode exigir uma secretaria.

A secretaria pode justificar um Ministério.

E, posteriormente, esse Ministério pode criar novas estruturas internas para acomodar funções que poderiam, eventualmente, ser exercidas por estruturas já existentes.

O fenômeno merece atenção porque cada nova estrutura traz consigo custos administrativos, despesas de pessoal, instalações, equipamentos, funções de direção e toda uma cadeia burocrática necessária à sua manutenção.

Surge, então, uma questão essencial:

a nova função exige realmente um novo órgão ou poderia ser desempenhada por uma estrutura existente?

5. O órgão pode criar a função?

A resposta parece ser afirmativa em determinadas situações.

Um órgão recém-criado pode descobrir novas necessidades, desenvolver novas competências e assumir funções que inicialmente não estavam previstas.

Isso não é necessariamente negativo.

A realidade social muda, e a Administração Pública precisa acompanhar essas mudanças.

O problema surge quando a expansão funcional não decorre de uma necessidade pública, mas da necessidade de justificar a permanência da própria estrutura.

Nesse caso, temos uma inversão curiosa:

não se cria o órgão porque existe uma função; cria-se uma função porque existe o órgão.

A função deixa de ser a causa e passa a ser consequência.

A estrutura passa a buscar uma finalidade que legitime sua permanência.

6. Pinóquio, o rabo que espicha e a função

Os contos antigos oferecem metáforas interessantes para essa discussão.

Pinóquio tinha uma função muito peculiar: mentir.

E, a cada mentira, seu nariz crescia.

A função, nesse caso, modificava o órgão.

Outro ditado popular afirma que “quem cochicha o rabo espicha”.

Novamente encontramos uma relação imaginária entre comportamento e estrutura: a atividade modifica o órgão.

São apenas metáforas, evidentemente. Mas elas ajudam a ilustrar uma questão séria:

as estruturas não são independentes das funções que desempenham.

Na Administração Pública, porém, a situação pode ser ainda mais curiosa.

Há estruturas que são criadas sob o argumento de prestar determinado serviço essencial à sociedade, embora a mesma atividade pudesse ser desempenhada dentro de um órgão já existente.

Nesse caso, a pergunta não deveria ser apenas:

Qual é a função deste órgão?

Deveríamos perguntar:

Por que essa função exige um novo órgão?

Essa segunda pergunta é muito mais importante.

7. A girafa e a especialização

Outro exemplo frequentemente utilizado para pensar a relação entre estrutura e função é o da girafa.

Seu longo pescoço pode ser relacionado à adaptação necessária para alcançar alimentos situados em regiões mais elevadas. Independentemente das diferentes explicações científicas para a evolução dessa característica, o exemplo permite visualizar a estreita relação entre estrutura e função.

Mas há uma observação curiosa.

A girafa não possui duas cabeças: uma para beber água e outra para se alimentar.

Um mesmo conjunto estrutural pode desempenhar diversas funções.

A lição administrativa é interessante:

não é necessário criar um novo órgão para cada nova função.

Uma mesma estrutura pode desempenhar diversas atividades, desde que possua capacidade técnica, administrativa e institucional para fazê-lo adequadamente.

Essa constatação deveria ser considerada antes da criação de qualquer nova unidade administrativa.

8. O órgão e a função como fenômenos recíprocos

Talvez seja inadequado escolher definitivamente entre as duas afirmações:

“a função cria o órgão”

ou

“o órgão cria a função”.

A realidade parece mais complexa.

Inclino-me a pensar que órgão e função surgem e se desenvolvem em relação recíproca.

A função exige determinada estrutura.

A estrutura aperfeiçoa a execução da função.

A função desenvolve a estrutura.

A estrutura amplia as possibilidades funcionais.

Temos, portanto, um processo de influência mútua.

É possível encontrar uma analogia na relação entre vida e consciência. Não parece adequado afirmar simplesmente que a consciência cria a vida ou que a vida, isoladamente, cria a consciência. Ambas se relacionam em um processo complexo de desenvolvimento.

Na Administração Pública, algo semelhante pode ocorrer entre estrutura e finalidade.

A função cria o órgão, mas o órgão também aperfeiçoa, amplia e eventualmente transforma a função.

O problema não está nessa reciprocidade.

O problema aparece quando a estrutura passa a existir independentemente da necessidade que deveria justificar sua existência.

9. Funcionalismo e organização administrativa

Essa discussão encontra aproximação com o funcionalismo, embora não se pretenda aqui realizar uma análise sociológica dessa corrente.

Kast e Rosenzweig observam que o funcionalismo procura compreender as ciências sociais a partir de estruturas, processos e funções, buscando compreender as relações entre esses componentes. Cada elemento de uma cultura ou instituição social desempenharia uma função no sistema mais amplo (KAST; ROSENZWEIG, 1987, p. 125).

A contribuição dessa perspectiva para a Administração Pública é justamente permitir que se observe o órgão não como uma estrutura isolada, mas como parte de um sistema.

Um Ministério não deveria ser analisado somente pela sua existência formal.

Deve-se perguntar:

·                     qual problema público pretende enfrentar?

·                     qual função exerce?

·                     essa função é necessária?

·                     poderia ser desempenhada por outro órgão?

·                     sua estrutura é proporcional à finalidade?

·                     seus resultados justificam os recursos empregados?

·                     existe sobreposição de competências?

·                     a especialização produz efetivamente melhores resultados?

Essas perguntas são mais importantes do que a simples discussão sobre a existência formal do órgão.

10. O risco da estrutura sem necessidade

Uma Administração Pública pode sofrer de excesso de estrutura assim como pode sofrer de insuficiência estrutural.

Quando falta estrutura, determinadas funções não são adequadamente executadas.

Quando sobra estrutura, cria-se o risco da burocratização, da duplicidade de competências e do aumento permanente das despesas administrativas.

O problema não está necessariamente na quantidade de órgãos.

Está na relação entre estrutura, função, necessidade e resultado.

Um órgão pequeno pode ser excessivamente caro para aquilo que produz.

Um órgão grande pode ser indispensável para determinada atividade.

Um órgão pode desempenhar funções relevantes e, ainda assim, possuir uma estrutura que precise ser reorganizada.

Da mesma maneira, uma estrutura aparentemente desnecessária pode adquirir importância diante de uma nova necessidade social.

Por isso, não basta perguntar quantos órgãos existem.

É preciso perguntar:

o que cada órgão faz, por que faz e quais resultados entrega?

11. A criação de órgãos e a racionalidade administrativa

A criação de um novo órgão público deveria ser precedida de uma espécie de teste de necessidade institucional.

Antes de criar uma nova estrutura, seria razoável verificar se:

1. Existe uma necessidade pública concreta;

2. A função pretendida está claramente definida;

3. Algum órgão existente já desempenha atividade semelhante;

4. Existe sobreposição de competências;

5. A nova estrutura produzirá resultado adicional mensurável;

6. O custo administrativo é proporcional à finalidade;

7. A nova estrutura possui justificativa técnica e não apenas formal;

8. A função não poderia ser incorporada, com eficiência, por órgão já existente.

Esse raciocínio não impede a criação de novos órgãos.

Ao contrário, pode conferir maior legitimidade àqueles que realmente são necessários.

12. A função como justificativa e como realidade

Existe, portanto, uma diferença importante entre ter uma função e justificar uma estrutura por meio de uma função.

Todo órgão pode receber uma competência formal.

Isso não significa, necessariamente, que sua existência seja indispensável.

A função pode existir no papel.

Pode estar prevista em lei, decreto ou regulamento.

Pode possuir uma denominação sofisticada.

Pode contar com uma estrutura hierárquica completa.

Mas a pergunta fundamental permanece:

essa função exige realmente essa estrutura?

É nesse ponto que a análise da Administração Pública deve abandonar a aparência e concentrar-se na finalidade.

13. Conclusão

A metáfora “a função cria o órgão” possui grande força explicativa.

Na natureza, nas organizações e nas instituições humanas, estrutura e atividade mantêm uma relação permanente.

A função demanda estrutura.

A estrutura possibilita novas funções.

Uma modifica a outra.

Na Administração Pública, entretanto, essa relação precisa ser examinada com cautela.

A criação de um órgão deve encontrar fundamento em uma necessidade pública concreta, e não simplesmente na possibilidade política ou administrativa de criar uma nova estrutura.

Quando a função verdadeiramente exige o órgão, a estrutura encontra sua razão de existir.

Quando o órgão passa a criar funções apenas para justificar sua própria existência, ocorre uma inversão da lógica administrativa.

Por isso, talvez a pergunta mais importante não seja simplesmente:

“A função cria o órgão?”

Mas:

“Qual função exige este órgão e por que essa função não pode ser desempenhada por uma estrutura que já existe?”

Essa pergunta obriga a Administração Pública a justificar não apenas o que faz, mas por que precisa de determinada estrutura para fazê-lo.

No fundo, a questão é de racionalidade administrativa.

Não se trata de defender a existência de muitos ou poucos órgãos, mas de exigir coerência entre necessidade, função, estrutura, custo e resultado.

A Administração Pública deve evoluir juntamente com as necessidades sociais. Mas evolução não significa necessariamente multiplicação de órgãos.

Às vezes, a solução está em criar uma nova estrutura.

Em outras, em reformar uma estrutura existente.

E, muitas vezes, a melhor decisão pode ser simplesmente utilizar melhor aquilo que já existe.

Assim, a conclusão talvez seja menos categórica e mais dialética:

a função cria o órgão; o órgão desenvolve a função; e ambos somente se justificam quando permanecem vinculados à necessidade pública que lhes deu origem.

Quando essa relação desaparece, resta apenas a estrutura.

E uma estrutura sem finalidade pública suficiente corre o risco de transformar sua própria existência em finalidade.

Aí já não é a função que cria o órgão. É o órgão que passa a criar a função.