2.3 Do Interesse da Política Governamental - Reflexões

Em face da notória escassez de áreas próprias para produção agrícola para aqueles que exercem o ofício no meio rural em regime de economia familiar, mister se faz lançar um olhar sobre os contratos agrários com maior cuidado e atenção, uma vez que poderão se constituir em fundamental instrumento de política governamental para fixação da pessoa no campo e garantia de renda aos que possuam vocação agrícola.         

Críticas têm sido colocadas no sentido de que os contratos agrários não corroboram na democratização da propriedade. Marcelo Dias Varella[1] detecta corrente doutrinária que preconiza o fim destas modalidades, pois seriam formas anti-sociais de produção, uma modalidade de exploração do homem e suas garantias trabalhistas, uma vez que não haverá qualquer remuneração em favor do parceiro outorgado, parte mais frágil da relação, nos casos de quebra da produção. Transcrevemos trecho onde o citado autor transmite a preocupação dos que assim compreendem: “Estas formas de contrato não visualizam qualquer perspectiva de ascensão social, de possibilidade de aquisição do imóvel, de democratização da propriedade de terras, mas sim garante ao proprietário uma forma de obter lucros, de empregar sem arcar com os direitos trabalhistas, uma forma barata de mão-de-obra”.

Com razão a corrente que rechaça a situação produzida por essa modalidade jurídica ora em debate, a qual aponta a falta de perspectiva de ascensão social do rurícola quando alicerçada tão somente no emprego desta forma temporária de acesso a terra (contratos agrários). E isso se encontra representado no pensamento acima que muito bem expôs as mazelas do sistema agrário.

De fato, alguns ajustes devem ser propostos para que o Estatuto da Terra cumpra sua finalidade há muito buscado.

                        Preliminarmente, nessa linha, introduzimos reflexão sobre o papel dos contratos agrários, dando-se ao presente estudo também um caráter institucional, ou seja, a razão da criação de órgãos governamentais voltados ao desenvolvimento do meio rural e sua atuação sem que haja percepção da utilidade deste profícuo instrumento legal.

Todavia, é necessário pensar dentro desse sistema posto, como pretendemos sugerir adiante. A proposta que lançamos, é no sentido da possibilidade de aquisição da propriedade pelo arrendatário ou parceiro com base no direito de preferência resguardado pela Lei.

Para isso pretendemos indicar a utilidade destes instrumentos obrigacionais, reguladores das condutas intersubjetivas, ora em estudo, frente eventual política agrícola oficial que neles possam se alicerçar e dentro dele, com base na criação de normas melhor elaboradas, atender pelo menos em parte as demandas na colocação de famílias no âmbito da execução dos planos de reforma agrária pelo INCRA como Órgão Gestor da Política Governamental. Oficializando como políticas públicas essas modalidades jurídicas temporárias de acesso a terra.

Quiçá o Governo como interveniente (um fiduciário) nos aludidos instrumentos! Nesse diapasão decorrente do direito legislado, faz-se prudente Observar o Instituto da Preferência (§ 3º do art. 92 do Estatuto da Terra), como adiante veremos em tópico específico, o qual permite que no ato de venda do imóvel locado pelo proprietário, o arrendatário tenha o direito de poder comprar a área ofertada.

Portanto, esse é o ponto de partida: o direito de preferência.

O referido instituto tem muito pouco uso. Ocorre que o arrendatário, normalmente hipossuficiente, não tem condições financeiras para ofertar os mesmos valores em igualdade do preço proposto pelo comprador.

Nesse ponto, a política governamental deveria estar preparada para financiar o arrendatário ou parceiro, oferecendo prazos e condições de pagamentos subsidiados.

O fato de proporcionar financiamento, por si só, também promoveria reforma agrária. Se não em curto prazo, porém criando nova cultura (ou mais uma forma) de acesso à terra. 

Nessa perspectiva é fundamental que o § 3º do art. 92 do Estatuto da Terra tenha uma nova redação, objetivando garantias legais de financiamento ao exercício do direito de preferência por parte do parceiro ou arrendatário rural.

A nova redação poderia assim ser sugerida: “Para garantia do direito de preferência de que trata o art, 92 § 3º da Lei 4.504/64, limitado a x módulos rurais, fica garantido ao arrendatário que provar essa condição, o direito ao crédito para aquisição do imóvel ou parte dele junto aos bancos e instituições financeiras oficiais para pagamento em até x anos cujos valores do débito serão atualizados pela variação dos produtos agrícolas ocorrida no período ( consoante art. 92, § 2º do ET), dispensados os juros quando a atualização no mercado agrícola superar a cifra de 6 % ao ano. E Mais, ficam os técnicos do INCRA incumbidos de verificar o preço de mercado do imóvel negociado, sempre que o valor do negócio for superior a 20% ao declarado no CCIR- Certificado de Cadastro de Imóvel Rural, evitando possíveis simulações e interesses, para o bom e fiel cumprimento dos objetivos da presente Lei.”

Portanto, colocamos como premissa essa pequena contribuição inicial ao tema.

Cabe ainda mais uma reflexão: Se os contratos agrários não pertencem de forma plena ao ramo do Direito Público nem ao Privado, mas deles se utilizam ou se incluem de modo mitigado ou sui generes, então porque não “adotar normativamente um desconto no direito de perempção sobre o valor ofertado pelo terceiro, sempre que o arrendatário ou parceiro durante o período contratual atingiu metas de produção superior ao da média regional!”. Fato que incentivaria a produção e por conseqüência melhorando as rendas de ambos os contratantes. Assim deixamos essas reflexões à cargo do legislador.

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[1]              Marcelo Dias Varella. Introdução ao Direito à Reforma Agrária. São Paulo. LED. 1998, p.186.

Posição dos Contratos Agrários no ordenamento jurídico: dicotomia - Direito Público e Direito Privado

2.2 Posição dos Contratos Agrários no ordenamento jurídico: dicotomia - Direito Público e Direito Privado

Podemos dizer que a temática Contratos Agrários constitui-se num instituto autônomo do Direito Agrário, de modo que também poderá constituir-se numa disciplina autônoma, se assim quiséssemos aprofundar a pesquisa. Prova disso, prendemo-nos no fato de que eles têm destaque no Estatuto da Terra no CAPÍTULO IV “Do Uso ou da Posse Temporária da Terra” e encontram-se regulamentados no Decreto 59.566/66 formando um micro-sistema legislativo.

Muito embora, o direito, como um todo, possa ser considerado como uma unidade indivisível e o estudo dos contratos agrários dependente de conceitos e regras ditadas por outros institutos jurídicos – numa visão integrativa do direito para que não haja lacunas, o certo é que os contratos agrários formam um corpo legislativo próprio. Com isso, ao regular os fatos ocorridos em seu campo de atuação, procurando uma solução ou resposta adequada, ganha autonomia.

Ressalte-se, mesmo estando caracterizado como autônomo, em caso de ausência ou lacuna no seu âmbito disciplinar para regular determinada conduta, a solução deverá ser buscada dentro do próprio sistema jurídico, ou seja, o “direito” como um todo. Como ocorre com as demais disciplinas, direito comercial, civil, tributário etc.

Portanto, esse sistema legislativo que regulamentou os contratos agrários, forma uma disciplina, salvo melhor juízo de quem assim não pensa. Desse modo, se a assertiva nos leva a afirmarmos de que efetivamente forma uma disciplina, então devemos conhecer seu ramo de atuação no mundo jurídico, se pertencente ao Direito Público ou Privado.

Vejamos. Os Contratos Agrários estão posicionados, por carregarem traços de aproximação conceitual, no limiar da definição daquilo que em institutos similares pertenceria ao Direito Público.  Mas para se diferenciar desse modelo unívoco, também contém parte da gênese do Estado Liberal classificado e compreendido como Direito Privado em que impera a liberdade das partes. Essas duas faces decorrem do fato de que naquele o Estado tem um nítido interesse intervindo fortemente na relação contratual através de normas cogentes, inibindo a ampla liberdade das partes, em prol do interesse coletivo, na busca da eqüidade. Por outro lado, os contratos agrários também não se separam dos conceitos de direito privado, posto caracterizarem dentro do Estatuto da Terra clara relação de negócio que permite explorar o capital (propriedade da terra) para obter rendas. Nesse caso, trata-se da mais notória visão capitalista que sempre esteve presente nas civilizações e que ainda continua atual: o dogma capital versus trabalho.

Ad argumentandum, os Contratos Agrários, enquanto fulcrados na liberdade de o proprietário dispor do seu bem imóvel, ainda que temporariamente, qualifica-se, dentro dessa ótica, como atividade típica da iniciativa privada. No dizer de Eduardo Lorenzetti Marques[1]: “O conceito de negócio jurídico possui base ideológica no Estado Liberal, cuja característica essencial é a preservação da liberdade do indivíduo em face do Estado. Por conseguinte concebeu-se o negócio jurídico como o maior instrumento de realização da vontade individual, tudo isso por meio da liberdade contratual que, em princípio, era querida sem limites”.

 Contemporaneamente, os contratos agrários são limitados pelo evidente interesse do Estado nessas relações individuais em prol do homem campesino. O Trabalhador Rural freqüentemente encontra-se desprovido de fortuna, bens e capital, tendo como eficazes instrumentos os seus braços para o trabalho, empregando a força e a resistência do corpo. Contudo muitos deles sem a posse da terra para o exercício da profissão que lhes seria natural. De outra parte, outros, titulados donos da terra, dela se servem como capital para obter rendas. Alguns donos/proprietários vão mais além ao simularem um pacto negocial, objetivando sonegar uma verdadeira relação de emprego com o trabalhador campesino. Esse equilíbrio entre a propriedade e o trabalho é que se pretende alcançar através do uso temporário da terra, protegido normativamente, em prol da eqüidade no campo.

Poderíamos então, dizer que os contratos agrários estariam inseridos no ramo do direito privado naquilo que vierem regular os interesses nas relações entre as partes, assegurando a fruição de seus bens. Por outro lado, se inserem também no Direito Público, na parte em que a legislação objetiva regular os interesse do Estado e da sociedade, uma vez que, vias de regra, existem interesses das partes os quais devem ser equilibrados em prol dos contratados arrendatários e parceiros, por vezes fragilizados, resguardando desse modo o interesse geral da sociedade.

Podemos também dizer que os não proprietários geralmente são considerados pelas normas agrárias como hipossuficientes.

Em conclusão, há de se afirmar que os contratos agrários não pertencem de forma plena ao ramo do Direito Público nem ao Privado, mas deles se utilizam ou se incluem de modo mitigado ou sui generes, podendo causar inúmeras discussões doutrinárias quanto a essa classificação.

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[1]              Marques, Eduardo Lorenzetti. Introdução ao Estudo do Direito. São Paulo: LTR, 1999, p. 177.

CONTRATOS AGRÁRIOS - INTRODUÇÃO

INTRODUÇÃO

 1. As alterações do Estatuto da Terra, Lei 4.504 de 30 de novembro de 1964, decorrente da edição da Lei 11.443 de 05 de janeiro de 2007.

A referida Lei alterou o Estatuto da Terra, corrigindo algumas impropriedades lingüísticas inseridas pelo legislador do texto originário da Lei 4.504 de 30 de novembro de 1964, na parte que versa sobre os contratos agrários. Foram basicamente algumas mudanças semânticas que muitas vezes dificultavam a interpretação literal da norma.

Na parte que alterou as impropriedades lingüísticas, algumas palavras, termos ou expressões foram trocados ou incluídos, melhorando ou consolidando interpretações sugeridas pela doutrina. Adotaram-se expressões e palavras mais adequadas aos assuntos tratados.

Como exemplo disso, podemos notar que o texto originário utilizava a expressão locador, doravante corrigido para arrendador ou proprietário, substituindo, entre outras, a palavra preço por remuneração. Além disso, pequenas outras mudanças de cunho material foram introduzidas, por exemplo, alteraram-se os percentuais cabíveis ao proprietário na participação dos frutos da parceria.

No texto de redação originária do artigo 96, inciso VI, letra “a”, da Lei 4.504/64, a cota parte do proprietário que antes começava com 10% passou para 20%, ficando na seqüência do inciso para as demais letras os seguintes percentuais: a) 20%, b) 25%, c) 30%, d) 40%, e) 50%, f) 75%.

Outra significativa alteração ocorreu com a adição do parágrafo 5º no artigo 96, por sua vez excluindo da aplicação da Lei 4.504 os contratos de parceria agroindustrial aves e suínos, os quais, serão regulados por lei específica.

2.Considerações Gerais

 A presente obra tem o cunho expositivo da legislação e nasce da necessidade de inculcar nos operadores do direito a consciência de que os Contratos Agrários atuam como forma temporária de acesso a terra e são instrumentos de condutas, das relações intersubjetivas, intensamente regrados por normas especializadas. Por meio dessas regras jurídicas o Estado, enquanto detentor do poder de editar normas, procura organizar a atividade agrícola tanto pelo exercício de quem nela queira iniciar, como pelo ofício daqueles que de há muito tempo vem desempenhando a lide campesina como profissão, proporcionando alternativa de acesso ao trabalho agrícola diverso do conceito de propriedade tal como no direito tradicional onde havia apenas relação patrão que era o dono e o empregado sem qualquer poder de decisão. Aqui, por questões didáticas, não adentraremos nas discussões especificas das relações de trabalho e capital que passaram por etapas históricas em especial aquela em que ocorria a exploração do trabalho pelo capital.

Basta manusear as Leis e o Regulamento, neste texto tratado, onde se verifica a nítida intervenção do Estado no que se refere à divisão dos frutos na parceria, bem como as limitações fixadas no valor do arrendamento. Ainda que não tenhamos trabalhado tema específico, porém, podemos chegar a conclusão de que a norma rechaçou a ganância do dono do bem imóvel em obter lucro acima de tudo, descaracterizando nesse ponto o típico conceito liberal da propriedade, doravante compreendendo-se como localizada dentro do conceito da função social do bem imóvel rural.

Portanto, como operadores do direito que somos, temos de estar cientes de que a atividade rural, objeto dos contratos agrários, na maioria das vezes vem sendo desempenhada por pessoas que a exercem como profissão. Mas também por principiante e, bem como por agentes que a praticam de maneira empreendedora, fazendo da atividade um negócio. Quando a atividade é desenvolvida por empresa, podemos notar algumas contradições relativamente aos institutos jurídicos em regra a ela aplicados. Ocorre que esses preceitos de direito privado, normalmente extraídos do direito das obrigações e de leis comerciais, poderão entrar em conflito se não estiverem harmonizados com os objetivos do Estatuto da Terra e, sendo este de caráter público, teoricamente prevalecerá sobre os demais institutos jurídicos.

 Em regra, a grande maioria das contratações ainda segue os costumes locais, sem a preocupação com o aspecto formal do direito aplicável à espécie doravante debatido. Por isso mesmo o legislador teve a intenção de alçar ao mundo jurídico importantes normas de proteção ao trabalhador rural seja ele qualificado como tal por integrar a vida campesina e ser cidadão nato do ramo, como pelos demais interessados que vierem a se dedicar e efetivamente exercer a atividade agrícola. Dando-se assim a esses sujeitos um mínimo de segurança possível em seus contratos.

Como dito, os Contratos Agrários, preponderantemente, têm finalidades voltadas como instrumento regulador do acesso ao trabalho na terra ao homem qualificado e com vocação para a atividade rural e do proprietário que dela queira extrair rendas, caracterizando-se não só como regulador do direito individual como também do direito corporativo. Entendido o termo corporativo no sentido de significar alguns Entes personalizados, uma vez que os textos legais no âmbito do direito agrário passaram a atender tanto aos contratos individuais como também aos atos coletivos, reconhecendo-se a existência e a decorrente criação de empresas, cooperativas e associações, como as de reforma agrária, enquanto sujeitos com capacidade para contratar.

Cabe ressaltar que os contratos agrários possuem importante função social pelo fato de poderem contemplar oportunidades aos que demonstram experiência adquirida, habilidades técnicas e capacidade empreendedora na atividade rural, mesmo não possuindo terras. Sem contar com a importante função social que devem desempenhar quando voltados à relação de trabalho familiar no campo.

No que se refere ao Direito Ambiental, procuramos abordar as matérias mais debatidas, em especial no âmbito do IBAMA, uma vez que tivemos a oportunidade de atuar na matéria ambiental especializada. Por essa razão, o assunto colocado não foi de ordem teórica, porem essencialmente de direito aplicado.

Em síntese, o presente estudo objetiva evidenciar as ferramentas jurídicas adequadas para que os contratos agrários sejam formalizados resguardando-se a segurança jurídica das partes envolvidas na relação contratual, visualizando o Estado, através destas regras, como interventor em prol da eqüidade contratual.

Referências Bibliográficas

Caros leitores. Como havia noticiado anteriormente neste Blogger, os Textos foram extraídos do Livro não publicado. Continuarei doravante postando temas da mesma obra agora relativo aos contratos agrários, transcrevendo partes deles neste  ambiente. Contudo, em face do longo curso temporal transcorrido, desde 2008 até hoje, ocorreu desatualização. Portanto, quanto a leitura e uso deste material recomendo alguns cuidados relativos à atualização, apesar de em alguns casos estou procurando revisar.

Para não parecer que os textos foram criados ou inovados originalmente por mim, faço a juntada do referencial bibliográfico colhido naquela oportunidade, entre outros que sem perceber devo ter omitido:

 

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Reparação do Dano, Multas e Responsabilidade

2.Reparação do Dano, Multas e Responsabilidade 

A legislação ambiental em vigor é muito rigorosa em relação ao uso do solo e dos recursos naturais. Nas discussões judiciais vigora o Princípio da Precaução em favor do meio ambiente sempre que este estiver sendo degradado ou na evidência disso ocorrer, princípio usado na concessão de liminares. Mas vale lembrar que na estrutura jurídica do direito ambiental não constatamos apenas princípios, mas também composto de leis. Se fossem apenas princípios, a colisão se resolveria na dimensão do valor deles. Como se compõe de leis, o conflito de normas se resolve diante do critério de validade delas. Portanto o princípio da precaução se impõe essencialmente no âmbito tutelar administrativo ou judicial, seja por ação fiscalizadora impedindo dano eminente e ou no aspecto processual ao conceder medidas cautelares.

Além da reparação do dano cuja responsabilidade é de ordem objetiva, como abaixo defendemos, ele deve ser reparado de modo integral. Ao contrário de outros países onde poderá haver um teto máximo, salvo se ocorrer a comprovação da culpa do causador. Nas palavras de Álvaro Luiz Mirra[1]: “ No Brasil, contudo, a situação é diversa, pois aqui se adotou um sistema que conjuga, ao mesmo tempo e necessariamente, responsabilidade objetiva e reparação integral. Tal orientação, aliás, é rigorosamente correta, como decorrência inafastável do princípio da indisponibilidade do interesse público na proteção do meio ambiente, que impede a adoção de qualquer dispositivo tendente a predeterminação de limites à reparabilidade de danos ambientais. Em suma, no direito brasileiro vigora a combinação: responsabilidade sem culpa, indenização ilimitada. “

O então Código Florestal revogado dizia que o Órgão ambiental poderia escolher o responsável pela infração, podendo ser apenas o proprietário ou os demais arrolados no dispositivo legal. Vejamos a Lei 4.771 de 15 de setembro de 1965 que assim preconizava:

“Art. 29. As penalidades incidirão sobre os autores, sejam eles:

a) diretos;

b) arrendatários, parceiros, posseiros, gerentes, administradores, diretores, promitentes compradores ou proprietários das áreas florestais, desde que praticadas por prepostos ou subordinados e no interesse dos preponentes ou dos superiores hierárquicos;”

No entanto, a exemplo no que se refere ao uso do fogo, foi alterada a responsabilidade, devendo haver a prova inequívoca do nexo causal. Vejamos:

Art. 38.  É proibido o uso de fogo na vegetação, exceto nas seguintes situações:

...

§ 3^o  Na apuração da responsabilidade pelo uso irregular do fogo em terras públicas ou particulares, a autoridade competente para fiscalização e autuação deverá comprovar o nexo de causalidade entre a ação do proprietário ou qualquer preposto e o dano efetivamente causado.

Os Órgãos Ambientais podem impor pesadas multas pela inobservância da legislação protetora, contudo legalmente mensuradas, de acordo com a Lei 9.605 de 12 de fevereiro de 1998, art. 75[2], regulamentada pelo art. 11 e 25 do Decreto 3.179/99. A multa por si só não basta, fica ainda o infrator sujeito a reparar integralmente o dano, sem qualquer compensação com a multa pecuniária, salvo quando cabível a aplicação da exceção estabelecida no art. 144, 145, do Decreto nº DECRETO Nº 6.514, DE 22 DE JULHO DE 2008[3], que tem por escopo possibilitar e incentivar que sejam adotadas, de imediato, medidas corretivas para fazer cessar ou corrigir a ação danosa ao meio ambiente.

Na hipótese do infrator ter tido contra si mais de um auto de infração com imposição de penalidade pecuniária sobre a mesma ocorrência, o pagamento da multa imposta pelo Órgão Ambiental Estadual ou Municipal, substitui aquela lavrada pelo órgão federal, diante da mesma hipótese de incidência. Vide art. 76 da Lei 9.605/98.

Os órgãos ambientais em caso de infração ambiental procedem à autuação administrativa lavrando auto de infração e nos casos cabíveis, embargando determinada atividade. Não havendo solução administrativa no sentido de paralisar ou recuperar o dano, a Advocacia-Geral da união, através de seus Procuradores Federais no Órgão especializado, podem propor ação civil pública para que o infrator apresente um projeto de recuperação da área degrada, em regra quando se tratar de meio ambiente quantificado em área ou outra medida. Sem, contudo, evitar que a multa seja devidamente quitada, quando incabível o benefício de redução acima referido.

Do mesmo modo o Ministério Público pode perfeitamente ajuizar ações para reparação de dano ambiental correspondente, buscando a tutela inibitória e a reparação civil, em função da sua competência fazer valer a sua prerrogativa constitucional de modo autônomo, nos termos do art. 129 da CF. Vejamos:

“III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;”

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[1]    OLIVEIRA JUNIOR, José Alcebíades de. e José Rubens m

                Morato Leite. Cidadania coletiva. Florianópolis. Editora Paralelo 27,  1996.  pág. 120..

[2] Art. 75. O valor da multa de que trata este Capítulo será fixado no regulamento desta Lei e corrigido periodicamente, com base nos índices estabelecidos na legislação pertinente, sendo o mínimo de R$ 50,00 (cinqüenta reais) e o máximo de R$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais).

Art. 76. O pagamento de multa imposta pelos Estados, Municípios, Distrito Federal ou Territórios substitui a multa federal na mesma hipótese de incidência.

[3] Art. 144.  A conversão de multa destinada à reparação de danos ou recuperação da áreas degradadas pressupõe que o autuado apresente pré-projeto acompanhando o requerimento.  

§ 1^o  Caso o autuado ainda não disponha de pré-projeto na data de apresentação do requerimento, a autoridade ambiental, se provocada, poderá conceder o prazo de até trinta dias para que ele proceda à juntada aos autos do referido documento.  

§ 2^o  A autoridade ambiental poderá dispensar o projeto de recuperação ambiental ou  autorizar a substituição por projeto simplificado quando a recuperação ambiental for de menor complexidade. 

§ 3^o  Antes de decidir o pedido de conversão da multa, a autoridade ambiental poderá determinar ao autuado que proceda a emendas, revisões e ajustes no pré-projeto. 

§ 4^o  O não-atendimento por parte do autuado de qualquer das situações previstas neste artigo importará no pronto indeferimento do pedido de conversão de multa. 

         Art. 145.  Por ocasião do julgamento da defesa, a autoridade julgadora deverá, numa única decisão, julgar o auto de infração e o pedido de conversão da multa.

         § 1^o  A decisão sobre o pedido de conversão é discricionária, podendo a administração, em decisão motivada, deferir ou não o pedido formulado, observado o que dispõe o art. 141. 

         § 2^o  Em caso de acatamento do pedido de conversão, deverá a autoridade julgadora notificar o autuado para que compareça à sede da respectiva unidade administrativa para a assinatura de termo de compromisso. 

         § 3^o  O deferimento do pedido de conversão suspende o prazo para a interposição de recurso durante o prazo definido pelo órgão ou entidade ambiental para a celebração do termo de compromisso de que trata o art. 146.  

Art. 146.  Havendo decisão favorável ao pedido de conversão de multa, as partes celebrarão termo de compromisso, que deverá conter as seguintes cláusulas obrigatórias: 

I - nome, qualificação e endereço das partes compromissadas e dos respectivos representantes legais;

II - prazo de vigência do compromisso, que, em função da complexidade das obrigações nele fixadas, poderá variar entre o mínimo de noventa dias e o máximo de três anos, com possibilidade de prorrogação por igual período;

III - descrição detalhada de seu objeto, valor do investimento previsto e cronograma físico de execução e de implantação das obras e serviços exigidos, com metas a serem atingidas;

IV - multa a ser aplicada em decorrência do não-cumprimento das obrigações nele pactuadas, que não poderá ser inferior ao valor da multa convertida, nem superior ao dobro desse valor; e

V - foro competente para dirimir litígios entre as partes.

§ 1^o  A assinatura do termo de compromisso implicará renúncia ao direito de recorrer administrativamente. 

§ 2^o  A celebração do termo de compromisso não põe fim ao processo administrativo, devendo a autoridade competente monitorar e avaliar, no máximo a cada dois anos, se as obrigações assumidas estão sendo cumpridas. 

§ 3^o  O termo de compromisso terá efeitos na esfera civil e administrativa.

§ 4^o  O descumprimento do termo de compromisso implica:

I - na esfera administrativa, a imediata inscrição do débito em Dívida Ativa para cobrança da multa resultante do auto de infração em seu valor integral; e

II - na esfera civil, a imediata execução judicial das obrigações assumidas, tendo em vista seu caráter de título executivo extrajudicial. 

§ 5^o  O termo de compromisso poderá conter cláusulas relativas às demais sanções aplicadas em decorrência do julgamento do auto de infração. 

§ 6^o  A assinatura do termo de compromisso tratado neste artigo suspende a exigibilidade da multa aplicada. 

3. Competência dos Servidores Técnicos Administrativos e Especialistas Ambientais encarregados da Fiscalização

O art. 70, § 1º, da Lei 9.605/98[1] conferiu às autoridades integrantes do SISNAMA o poder-dever de lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo. O inciso IV do artigo 6º da Lei 6.938/81 definiu o IBAMA como órgão executor do SISNAMA, portanto, como seu integrante.

O agente de defesa florestal, quando atuar na condição de representante do IBAMA, entidade envolvida com a defesa e preservação do meio ambiente garante, essencialmente, o exercício do poder de polícia de que esta é detentora. Esse agente pode ser servidor estável, ainda que seu ingresso e atribuições originárias não tenham sido para o exercício de fiscalização.

Verifica-se a competência e legitimidade do agente autuante por força do que determina a Lei, de caráter especial, nº 9.605/98. A Lei nº 10.410/02 não torna incompatível a designação de técnico administrativo ou ambiental para exercer função de fiscalização ante a falta de carreira específica de fiscal e em face do preceito legal da lei nº 9.605/98. A interpretação conforme a Constituição Federal, art. 225, nos conduz a colocação de que seja acolhida a posição que prestigia a proteção ambiental, mormente quando a parte autuada defende a impunidade às infrações ambientais e o esvaziamento do poder de polícia ambiental, sob o argumento oposto.

 A Lei nº 9.605/98 - Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências – é lei especial e que tem por desiderato certo e determinado, regular o exercício do poder de polícia do Órgão Ambiental o IBAMA, em especial quanto à atividade de fiscalização.

Já a Lei nº 10.410/02 decorreu de inúmeros movimentos paredistas dos servidores do IBAMA para que houvesse uma reestruturação da carreira da Autarquia tendo a Lei no 10.410, de 11 de janeiro de 2002 criado a Carreira de Especialista em Meio Ambiente, composta pelos cargos de Gestor Ambiental, Gestor Administrativo, Analista Ambiental, Analista Administrativo, Técnico Ambiental, Técnico Administrativo e Auxiliar Administrativo, abrangendo os cargos de pessoal do Ministério do Meio Ambiente – MMA e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, acrescentado do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes.  (Redação dada pela Lei nº 13.026, de 2014).

Em seguida, dando continuidade ao processo de conquistas salariais dos servidores da Autarquia Federal, foi editada a Lei n^o 10.472/02, visando regulamentar o enquadramento e assim determinou:

“Art. 1^o Os servidores ocupantes dos atuais cargos efetivos do Quadro de Pessoal do Ministério do Meio Ambiente – MMA e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, alcançados pelo § 1^o do art. 1^o da Lei n^o 10.410, de 11 de janeiro de 2002, serão posicionados nas Tabelas de Vencimentos constantes dos Anexos I, II e III da mencionada Lei, a partir de 1^o de maio de 2002, em Classes e Padrões com vencimento igual ou imediatamente superior aos vencimentos dos cargos originários, nos termos do art. 1^o da Lei n^o 8.852, de 4 de fevereiro de 1994.”

Posteriormente, a Lei No 10.775/03, determinou fosse contado todo tempo de serviço a título de enquadramento:

“Art. 1º Os servidores dos Quadros de Pessoal do Ministério do Meio Ambiente - MMA e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA ocupantes de cargos da Carreira de Especialista em Meio Ambiente serão enquadrados nas tabelas de vencimentos, de que tratam os Anexos I, II e III da Lei n^o 10.410, de 11 de janeiro de 2002, de acordo com o tempo de serviço público federal, apurado na data de vigência desta Lei, observando-se os seguintes critérios:

I - um padrão a cada dois vírgula trinta e um anos, para os servidores ocupantes dos cargos de Gestor Ambiental, Gestor Administrativo, Analista Ambiental e Analista Administrativo;

II - um padrão a cada dois anos, para os servidores ocupantes dos cargos de Técnico Ambiental e Técnico Administrativo; e

III - um padrão a cada dois vírgula cinco anos, para os servidores ocupantes dos cargos de Auxiliar Administrativo.

Parágrafo único. Os efeitos financeiros do disposto neste artigo retroagirão a 1º de outubro de 2003.”

Como se percebe da leitura das leis referidas elas não tiveram qualquer pretensão de regular o poder de polícia do IBAMA, tanto que, em momento algum, há qualquer alusão ao art. 70, §1º, da Lei nº 9.605, de 1998, nem a sua matéria foi tratada nas referidas leis de caráter funcional.

Poder-se-ia pensar que o ideal seria a criação de uma carreira específica de Fiscal para exercer a fiscalização – órgão executor da proteção ambiental e da política nacional do meio ambiente. Contudo, não foi essa a opção do legislador que expressamente autorizou a designação de servidores do SISNAMA para o exercício dessa atividade.

A razão para essa forma de estruturar os Órgãos é compreensível. O Brasil tem dimensões continentais, apresenta-se bem mais eficiente e presente o compartilhamento da atribuição de fiscalização entre os diversos integrantes do SISNAMA, razão pela qual a Lei nº 9.605/98, orientada para obter a máxima proteção ambiental, autorizou a designação pontual de servidores para o exercício da fiscalização e repressão às infrações ambientais.

Por igual, a Constituição Federal ao estabelecer a competência comum a todos os entes federativos para a proteção do meio ambiente (art. 23, VI) bem traduz a preocupação para que o Estado sempre adote a posição que importe em maior proteção ao meio ambiente.

O E. Tribunal Regional Federal da 1ª Região, por inúmeras vezes, foi instado a analisar a validade dos autos de infração lavrados pelo IBAMA e, por força do disposto na lei específica nº 9.605/98, conjugada com a Lei nº 7.735/89 – que criou o IBAMA – sedimentou o poder-dever do IBAMA de agir nos exatos termos do que autoriza o §1º, do art. 70, da Lei nº 9.605/98:

“Trata-se, inclusive, de poder-dever do IBAMA, decorrente da Lei nº 7.735/89, que criou a autarquia com a finalidade de executar a política nacional de meio ambiente, nos termos como prevista pelo art. 225 da Constituição Federal.

A Lei nº 9.605/98, que disciplina as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, em seu artigo 70, § 1º, estabelece a competência do IBAMA, enquanto órgão ambiental integrante do Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, para fiscalizar, autuar e instaurar processo administrativo contra condutas lesivas ao meio ambiente, verbis:

“Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.

§ 1º São autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização, bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha.”

Não vejo, pois, como afastar a competência do IBAMA para a prática dos atos impugnados, visto que o ordenamento jurídico o autoriza e legitima a tanto.”

(TRF 1ª Região - AMS nº 2003.34.00.000362-8 – Rel. Des. Selene Maria de Almeida)

É preciso atentar que a Lei nº 10.410/02 não tratou a matéria regulada pela Lei nº 9.605/98. A Lei nº 10.410/02, ao reestruturar os cargos efetivos do IBAMA, apenas definiu sobre quais cargos poderia haver a designação para atividade de fiscalização já que nenhum dos cargos, da mesma forma que ocorria antes da Lei nº 10.410/02, detém direta e explícita competência para fiscalizar. E essa forma de designação, demonstrou ter dado concretude à maior proteção ambiental.

É salutar deixar claro que a Portaria prevista no art. 70, §1º, da Lei nº 9.605/98, não cria atribuição não prevista em lei, apenas designa servidor de órgãos que tem atribuição para desempenhar as competências do IBAMA.

Essa forma de designação de servidores não oferecia mácula, tanto que a o art. 33, da Lei nº 4.771/65, já previu essa mesma sistemática, ampliando ao máximo a rede de proteção ao meio ambiente, doravante revogado pela LEI Nº 12.651, DE 25 DE MAIO DE 2012.

Dizia:

“Art. 33. São autoridades competentes para instaurar, presidir e proceder a inquéritos policiais, lavrar autos de prisão em flagrante e intentar a ação penal, nos casos de crimes ou contravenções, previstos nesta Lei, ou em outras leis e que tenham por objeto florestas e demais formas de vegetação, instrumentos de trabalho, documentos e produtos procedentes das mesmas:

a) as indicadas no Código de Processo Penal;

b) os funcionários da repartição florestal e de autarquias, com atribuições correlatas, designados para a atividade de fiscalização.”

O art. 17-Q, da Lei nº 6.938/81, indo em direção da validade e vigência do art. 70, §1º, da Lei nº 9.605/98, estabelece a possibilidade de celebração de Convênio com os demais entes da federação para fins de desempenho da atividade de fiscalização, portanto, de forma incontroversa, sedimenta o caráter de lei especial das Leis nº 6.938/81 e 9.605/98 para o trato da questão afeta à fiscalização ambiental. Vejamos o que dispõe o preceito citado:

“Art. 17-Q. É o Ibama autorizado a celebrar convênios com os Estados, os Municípios e o Distrito Federal para desempenharem atividades de fiscalização ambiental, podendo repassar-lhes parcela da receita obtida com a TCFA." (Redação dada pela Lei nº 10.165, de 2000)

  

A lei de crimes ambientais e repressão às infrações ao meio ambiente, como norma especial, estipula de forma específica que, em relação à atividade de fiscalização, todos os servidores integrantes dos órgãos do SISNAMA podem ser designados como autoridades competentes para esse mister.             

Não havia qualquer incompatibilidade de designação de servidores técnicos administrativos, era o que dispunha a Lei nº 10.410/02 na redação original. Atualmente ocorreu a criação do cargo de analista ambiental e do técnico ambiental. Prevê o art.6º, da mencionada lei:

“Art. 6^o ...

Parágrafo único.  O exercício das atividades de fiscalização pelos titulares dos cargos de Técnico Ambiental deverá ser precedido de ato de designação próprio da autoridade ambiental à qual estejam vinculados e dar-se-á na forma de norma a ser baixada pelo Ibama ou pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – Instituto Chico Mendes, conforme o Quadro de Pessoal a que pertencerem.       (Redação dada pela Lei nº 11.516, 2007)

Art. 7^o  Constitui atribuição do cargo de Técnico Administrativo a atuação em atividades administrativas e logísticas de apoio relativas ao exercício das competências constitucionais e legais a cargo do Ibama e do Instituto Chico Mendes.        (Redação dada pela Lei nº 13.026, de 2014)

Observe-se que a lavratura de auto de infração é atividade administrativa vinculada cujos elementos de formação são estabelecidos em lei.

Se não há carreira específica para fiscalização e há, por certo, norma legal vigente que determina a designação de servidores para exercício de fiscalização, não há qualquer impedimento legal para que servidor de nível técnico seja designado para exercer função de fiscalização, contudo, após treinamento.

Em conclusão, ao restar expressamente autorizado pela Lei n. 9.605/98, art. 70, §1º, o técnico administrativo que tem atribuição para exercer atividades administrativas afetas às competências do órgão, detém, também, competência para lavrar autos de infração, visto que, no âmbito do direito administrativo, se trata de atuação plenamente vinculada, desde que haja .

Vejamos que a atividade de fiscalização das ocorrências ambientais é vinculada, ou seja, não resta margem de discricionariedade para o agente público que tem os parâmetros da lei de crimes ambientais e dos seus regulamentos para exercer seu munus público.

A Portaria IBAMA nº 11 de 10/06/2009 ao regular a atividade de fiscalização da Entidade Pública estabeleceu a necessidade de treinamento específico para os servidores que atuarão na área de fiscalização, além de estabelecer o modo de agir dos agentes. Vide o regulamento no endereço eletrônico:  http://www.icmbio.gov.br/cepsul/images/stories/legislacao/Portaria/2009/p_ibama_11_2009_regimentointernofiscalizacao_revoga_p_ibama_53_1998.pdf

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[1]           Art. 70....

                        § 1º São autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização, bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha.

§ 2º Qualquer pessoa, constatando infração ambiental, poderá dirigir representação às autoridades relacionadas no parágrafo anterior, para efeito do exercício do seu poder de polícia.

§ 3º A autoridade ambiental que tiver conhecimento de infração ambiental é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante processo administrativo próprio, sob pena de co-responsabilidade.

§ 4º As infrações ambientais são apuradas em processo administrativo próprio, assegurado o direito de ampla defesa e o contraditório, observadas as disposições desta Lei.